前不久，透明国际发布了２００４年清廉指数（简称ＣＰＩ）。在去年的清廉指数排名中，中国的得分与前年持平，为３．４分。清廉指数是什么？它对中国历年的评价情况如何？如何看待清廉指数评价的科学性？这是我国公众颇为关注的问题，本文尝试做一简要的介绍和分析。
透明国际及清廉指数
透明国际建立于１９９３年，是一个致力于反腐败的国际性非政府组织。从１９９５年开始，它每年发布一次评价各国（地区）腐败状况的清廉指数，这个指标是基于大约１０个覆盖不同领域的调查的平均，在此基础上进行由１０到０的评分，得分越高，表示腐败程度越低。清廉指数被称之为“民意中的民意”，因为它是综合了许多关于腐败的调查报告的结果。这些调查以企业界、风险分析家及一般民众为调查对象，要求接受调查者根据自己的经验和感觉比较其所熟悉的国家（地区）之间的相对腐败水平。以２００４年为例，去年的清廉指数在制作过程中一共参考了１８份调查报告，其中包括世界经济论坛的《全球竞争力调查》、瑞士洛桑国际管理发展学院的《世界竞争力年鉴》以及世界银行的世界商业环境调查等。由于各个调查报告覆盖的国家（地区）各不相同，一个国家（地区）至少需要被三个调查机构调查过才能列入当年清廉指数的评比。由于该项指标涉及的国家（地区）样本数量较多，应用也比较广泛，现已成为国际学术界较为普遍认可和使用的腐败指标。
根据清廉指数对各国（地区）腐败状况的评价，我们可以将这些国家（地区）分为几类：
（１）比较廉洁的国家（地区）：清廉指数在８．０～１０之间。
腐败是不可能完全消除的，因此我们可以认为清廉指数在８．０～１０之间的国家（地区）基本上已经控制住了腐败，制度建设比较完善，不存在大量的腐败机会，腐败只是少数政府官员的个人行为。这类国家（地区）主要是那些市场经济经过了多年的发展，已经比较成熟的发达国家和地区，例如北欧的高福利国家丹麦、瑞典、芬兰、挪威等，以及亚洲的新加坡、中国香港。
（２）轻微腐败国家（地区）：清廉指数在５．０～８．０之间。
这些国家和地区总的来说清廉状况比较好，虽然仍存在着一些容易滋生腐败的领域（例如在美国，政党选举和政府采购领域中的腐败仍然比较严重），但是由于这些国家（地区）的政治、经济、法律制度相对比较完善，腐败现象并不十分突出。它们主要仍然是那些成熟的市场经济国家和地区，例如美国、日本、法国等，一部分发展中国家（地区）和转型国家（地区），例如南非、波兰、捷克、马来西亚、韩国以及中国台湾等，经过多年的反腐败努力，也步入了这一行列。
（３）腐败比较严重的国家（地区）：清廉指数在２．５～５．０之间。
总体来说这些国家（地区）的腐败状况比较严重，由于处于经济、社会转型期，社会发生着急剧的重大变革，存在着大量的腐败机会，腐败问题已经对这些国家（地区）的发展构成了严重的挑战。这类国家主要包括大多数发展中国家和转型国家，包括阿根廷、泰国、墨西哥、巴西、中国、印度等。
（４）十分腐败的国家（地区）：清廉指数在０～２．５之间。
这类国家（地区）中大部分的政治制度还不符合现代的要求，政府在反腐败方面基本上无所作为，腐败已经成为了一种社会风气，大多数国家（地区）的清廉指数最近五年始终处于比较低的水平，基本上没有改善，少数国家（地区）还有继续恶化的趋势。这类国家主要包括非洲和拉丁美洲一些人均收入极低的国家，以及处于转型最困难阶段的国家，例如俄罗斯、孟加拉国、缅甸、印度尼西亚。
清廉指数历年对中国的评价
及２００４年反映的新特点
从１９９６年开始，“透明国际”每年发布的清廉指数对中国各年的评分情况如图２所示。此外，“透明国际”还对１９８０年中国的腐败状况做了估计，如图１所示。从图１我们可以看出，在改革开放初期，即１９８０～１９８５年期间，我国的腐败状况在世界５４个主要国家（地区）中排名为第２７位，腐败状况还不太严重，清廉指数为５．１３。但是随着经济、社会转型的进一步深化，腐败状况也逐渐蔓延和泛滥，到了１９９３～１９９６年期间，这一排名迅速下降到了第５０位，清廉指数为２．４３。这反映出这一段时期，由于我国处于经济、政治、社会的转型期，滋生了大量的腐败机会，使腐败得以迅速地蔓延。这一时期，我国处于“腐败迅速蔓延、严重恶化阶段”。但是，由图２可以看出，最近五年由于党和政府加大了反腐败的力度，从制度建设的角度出台了一系列重大举措，并惩处了一批具有重要社会影响的大案要案，使腐败蔓延的势头得到了一定的遏制，中国的腐败开始进入“相持阶段”，总的来说处于平台期。过去两年，由于清廉指数引入了新的调查数据，得分略有下降，这属于技术性原因。
２００４年的清廉指数排名重演了２００３年的一幕：东亚主要国家（地区）全面倒退，而跌幅最大的是南亚的巴基斯坦，其次是马来西亚，再次是新加坡、日本和中国台湾。从下表的“高低值范围”比较中可以看出，２００４年新增调查数据给东亚和东南亚国家（地区）的打分明显比２００３年降低，特别是中国香港、日本、马来西亚；从“标准偏差”比较中可以看出，２００４年与２００３年相比，东亚主要国家（地区）标准偏差都增大了。这种最低分降低的结果势必拖累这些国家（地区）的平均得分，由此造成得分降低。
正确认识清廉指数的意义
及其存在的局限性
如何衡量和比较不同国家（地区），以及一个国家（地区）在不同时期的腐败变化情况一直是学术界难以解决的一个问题。一般来说，对腐败的评价主要可以分为两类。一类是从主观的角度进行评价，根据对民众、商人或者学者等进行调查，综合他们的意见而形成评分，但是，由于腐败具有隐秘的特性，在调查手段上存在着许多局限性，使得这类调查之间产生的差别较大；另外一类则是客观角度的评价，主要是通过建立一套指标体系来评价各国腐败状况，但是，由于产生腐败的原因太多，这类评价结果到底在多大程度上能够反映实际情况也一直受到质疑。透明国际的清廉指数也是从主观的角度入手，但是综合了大量主观调查的评分结果，减少了单个调查的偏差，为国际投资提供了一个有效的参考，具有一定的积极意义。
尽管清廉指数在评价腐败的方法方面做出了一定的突破，但是从学术上来说，它仍然具有很大的不足和局限性，主要体现在如下几个方面：
（１）清廉指数评价的准确性过于依赖其来源调查的准确性。尽管利用综合评价的方式减少了单个调查由于其调查地区、调查人群等造成的偏差，但是这并不能从根本上保证其解决了调查的准确性问题。在计算清廉指数的时候，兰斯多夫教授给不同调查的权重相同，而据我们所知，一些调查的样本十分有限，其客观性和准确性可以受到很大置疑，这可能会对最后结果产生严重影响。
（２）严格来说，不同国家（地区）和一个国家（地区）在不同年份的清廉指数得分是无法比较的。由于不同国家（地区）数据的来源报告各不相同，而针对一个国家（地区）的调查数量各年也有所变化，这可能会造成一些根本性的差别。事实上，在２００４年９月份，兰斯多夫在清华大学举行的关于《清廉指数的评价方法》的学术报告中，针对我们的质疑，他承认清廉指数不能被用于各国之间的横向比较和一个国家（地区）时间序列纵向的比较。但事实上如果真的这样做，清廉指数显然就失去了其存在的价值。在实际应用中，学者和媒体往往喜欢用它来做国际比较和时间序列的比较，这造成了大多数人的误解。
（３）因为使用三年数据造成的评价滞后性。清廉指数所引用的每一数据有效期为三年，由此造成了对一国（地区）评价的滞后性。另外，考虑到受调查者对腐败的感觉本身主要就是通过反腐败来获得的，需要一定时间，因此清廉指数具有比较严重的滞后性，这对于中国尤为不利。在反腐败斗争不断深入，反腐败制度创新层出不穷的今天，而外国人往往对中国的情况存在严重偏见的情况下，清廉指数无法及时反映中国的廉政建设所取得的成就。
（４）对中国的不对等对待。在清廉指数的调查来源中，没有一项调查的对象包括中国人，也就是说，对中国腐败状况的评价都是根据在外国（地区）工作的人的意见，而对外国（地区）腐败状况的评价，则没有在中国工作的人的参与。这种不对等对待，会造成很大的偏差。
从以上的分析可以看出，清廉指数的方法在学术上还存在着明显的不足和局限性。因此我们在看待这一排名时不能一叶障目，认为这就是客观的评价结果而加以盲目偏信。同时我们也要认识到，清廉指数也为我们提供了一种国际视角，它集中反映了外国商人和国际组织、咨询机构等对中国腐败状况的评价，这在很大程度上影响着中国的外部形象和投资环境。清廉指数虽然反映的信息不尽准确，但是对于中国的反腐败事业来说，这也是一种鞭策。提高中国排名的根本办法，还是继续坚定不移地加大预防和惩治腐败的力度，积极构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，铲除腐败滋生的土壤，用实际行动来赢得人民更加有力的信任和支持。反腐败不仅是政府的事业，更是人民共同的事业。
（作者：中科院－清华大学国情研究中心、清华大学公共管理学院博士生 过勇）
